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03
Mar
2020

我国海警执法面临的问题及对策探析

海洋蕴藏着丰富的资源,具有重要的经济价值和军事价值。进入21 世纪以来,沿岸国家纷纷重视海洋的开发和利用,我国也加快了向海洋进军的步伐。然而,由于海洋管理的滞后,海洋开发在带来巨大经济效益的同时,也造成了海洋渔业资源衰弱、海水水质污染、海洋生态恶化等问题,同时,与周边国家的岛屿争端频发,海洋问题引起了社会各界的关注。在海洋“内忧外患”之际,党的十八大首次提出“建设海洋强国”,随后在机构改革中,海警的概念发生了变化,其职能也随之发生重大改变,海警成为海上执法的重要力量。由于我国海警发展较晚,海警制度还不够完善,为此,需要通过立法使海警执法有法可依,有据可循,明确海警海上执法主体地位和公益诉讼主体资格,不断提高海警的执法能力,维护我国“蓝色国土”权益,保障海上生命财产安全,促进海洋资源和环境保护,实现海洋经济的可持续发展。

一、海警的历史发展

(一)海警的队伍变化

海警最初是指隶属公安部的边防海警,是公安机关部署在海上的执法力量,与其他部门的海上执法力量相比,海警是我国唯一的海上武装执法力量。进入21 世纪,各国海洋权益争夺愈演愈烈,岛屿争夺日益严峻,我国海洋权益遭到周边国家侵犯,中日钓鱼岛、中菲黄岩岛、中越南海等海洋争端全面爆发。我国的海上执法力量较为分散,渔政、海监、海关、海警长期形成“五龙治海”的局面,因不能形成有效的合力,海洋维权的效果并不理想。在此背景下,为推进海上统一执法,提高执法效能,2013 年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》整合了公安边防海警、中国海监、中国渔政、海关缉私等海上执法机构,统一以中国海警的名义对外开展执法。从此,中国海警以崭新的面貌开启了我国海洋维权新局面。

近两年来,海警的身份又发生了新的变化。党中央出台了《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》,自2018 年1 月1 日零时起,武警部队的领导主体发生了改变,不再列入国务院序列,而是由党中央和军委实行统一领导。同年3 月出台的《深化党和国家机构改革方案》把海警队伍连同相关职能划转至武警部队。

(二)海警的职能变化

最初的边防海警曾经隶属于我国公安部,主要职能涉及海上安全保障、治安管理、刑事侦查等,重点打击海上走私犯罪、毒品犯罪、偷越国边境等行为。2013 年机构改革后,海警的职能发生了重大改变,不但保留了原边防海警的刑事司法职权,还包括行政执法权,比如海监执法、渔政执法、海关缉私等职权。对于涉外的海洋岛屿争议,也由海警统一进行海上维权执法,从此渔政、海监就淡出了争议海域的维权执法一线。

由于海警领导指挥体制、运行机制、协作关系等都发生了重大变化,现行的刑事及有关行政法律法规中,需要对海警履行维权执法任务、行使公安机关和行政机关执法职权等有关规定作出调整,而法律修改的周期较长,改革任务较为紧迫,为了推动改革稳中有进,保证海警队伍改革过程中的法律依据完整,2018 年中旬出台了《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(简称《决定》),进一步明确了海警的职权:“一、中国海警局履行海上维权执法职责,包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,以及协调指导地方海上执法工作。二、中国海警局执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务,行使法律规定的公安机关相应执法职权;执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务,行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。”

二、海警履行职能过程中遇到的问题

(一)海警身份的特殊性

自十八大以来,海警的隶属关系、身份性质、职能职权变化较大,一方面由于整合了海上执法队伍,海警队伍变得壮大,增强了海警在海上执法的力量,另一方面也对海警开展工作提出了更高的要求,带来了更严峻的挑战。海警队伍成员由原来不同部门合并为一个部门,隶属关系发生了较大的转变,其职能由专项执法向全面综合执法转变,身份由原来的武警公安、公务员、参公人员等不同身份变为统一的武装警察。

既然海警队伍及相关职能全部划归武警部队,那么武警部队适用的《人民武装警察法》也适用于海警,《人民武装警察法》第2 条将其法定为“国家武装力量”的重要组成部分,这表明海警并不属于国家行政机构范畴,海警部队已非传统意义上的公安机关、行政机关。笔者认为,我国海警的军事化属性,是由于我国长期面临严峻的海洋形势决定的,我国要高效、有力地维护国家海洋主权和海上利益,就要建立一支统一领导的海上武装力量,形成对我国海域的有效管控与快速反应。虽然海警部队不属于国务院序列,但《决定》规定海警可以行使法律规定的公安机关相应执法职权和有关行政机关相应执法职权,从这点来说,海警的职能并没有因隶属关系、身份性质的变化而受到太大影响,但海警执法的救济途径却因此而发生变化,如何进行行政复议和行政诉讼以保障行政相对人的合法权益还需进一步探讨。

(二)海警法律体系不健全

以前我国的海上执法任务是单一的,各部门仅负责某一领域的执法,涉及法律包括《刑事诉讼法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》、《海关法》、《海域法》等多部法律,尽管也存在跨部门的海上执法合作机制,但终究没有形成综合性的海上执法体系,因此,各部门长期在海上各自为战,不会主动检查其他领域的违法行为,使得海上执法队伍多、成本高、效率低。整合组建海警队伍为进行海上综合执法迈出了重要的一步,但能否高效地履行职责还面临众多因素的考验,重要的一点就是能否建立健全的海警法律系统,使海警履职有法可依。

纵观世界主要海洋国家,都制定了专门的海警立法,突出海洋警察的职权和责任,以维护本国的海洋权益,比如美国制定了《美国海岸警备队法》、日本制定了《日本海上保安厅法》等。因此,我国的海上执法机构整合是海洋强国建设的重要一步,今后还需要建立与现行机制相配套的海警法律体系,这样才符合依法治国的要求。

(三)海警执法能力不足

一方面,海上执法难度大。尽管机构整合充实了海警队伍,海警人员、装备都较之前有了很大的提高,但近些年来,海上违法案件的数量也呈逐年上升趋势,且随着经济社会的发展,海上出现了大量新型违法犯罪活动和复杂疑难案件。加之海上执法条件有限,科技手段投入不足,海警无法像在陆地上一样可以借助天网系统发现、跟踪执法对象,海上也无法进行交通管制和设卡盘问,遇到风浪恶劣海况还要考虑执法的安全。

另一方面,海警执法人员专业能力不足。整合前由各部门各司其职,只履行特定领域的职能,整合后以中国海警的名义统一进行海上综合执法,执法范围的扩大直接提高了执法的难度,要求执法人员能熟练掌握海上执法技能,适应特殊的海上环境,对当事人进行全面检查,对违法行为进行分门别类,作出对案件的定性并依法处理。原先队伍来自不同部门,执法人员只对本部门法律较为熟悉,而对其他法律较为生疏,队伍整合后,执法人员面临法律知识储备不足的窘境,一时不能满足海上综合执法的专业要求。

(四)海警无权提起海洋环境公益诉讼

海洋环境污染往往受害范围较大,造成不确定主体的利益受到损害,公益诉讼制度的建立和完善对保护海洋环境具有重要意义,然而我国法律对公益诉讼的主体有较为严格的限定。《环境保护法》第五十八条第一款规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”从立法上确立了我国的环境公益诉讼制度,为保护我国环境公共利益提供了重要的法律保障。除此以外,最高人民法院还通过《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条对社会组织作出了规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”

《环境保护法》规定社会组织只有满足特定的条件才能提起环境公益诉讼,这就使得有权提起公益诉讼的主体数量十分有限。《民事诉讼法》的修订,让原告主体的范围得到了一定的扩充:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院……可以向人民法院提起诉讼。”根据法律效力位阶新法优于旧法原则,民事诉讼法的效力高于环境保护法的效力,因此,不但法律规定的机关和组织可提起公益诉讼,法律还授权检察院以“替补”的性质提起公益诉讼。

那么,海警是否属于法律规定的机关和有关组织,并具有环境公益诉讼的主体资格呢?遗憾的是,由于我国海警制度发展较晚,目前尚未制定专门的海警法,其他法律也未明确海警环境公益诉讼主体资格,因此,目前海警还不能提起环境公益诉讼,未来还需要通过完善相关法律,赋予海警提起环境公益诉讼的权力。

三、问题解决路径

(一)明确海警的执法主体地位

尽管海警保留了原先的职能,但海警转隶武警部队序列,不属于行政机关,那么海警是否具有行政主体资格?另外,海警行使刑事执法权有哪些?

我国行政法学界对行政主体的概念有不同的解释,归纳出普遍认可的行政主体的概念:行政主体是指依法拥有独立的行政职权,能代表国家以自己的名义行使行政职权及独立参加诉讼,并能独立承担行政行为效果和行政诉讼效果的组织。行政主体范围主要包括:行政机关、法律法规授权的组织、其他社会公权力组织、行政委托情形下的行政主体。结合一系列司法解释和司法实践,我国行政主体的范围不但涵盖了行政机关,还包括享有国家行政职权的非政府组织。因此,虽然海警不属于行政机关,但作为非政府组织,《决定》已授权海警行使法律规定的有关行政机关相应执法职权,只要进一步明确其独立参加诉讼职能,并独立承担行政行为效果和行政诉讼效果,就应当认可其行政主体的地位。

《刑事诉讼法》第三条规定:“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”海警目前已脱离公安机关,因此,根据刑事诉讼法的规定,海警要执行刑事案件需要另有法律的授权。《决定》由全国人民代表大会常务委员会通过,具有法律的地位,已经明确授权海警行使公安机关的有关职权,查处违法犯罪、保障治安,因此海警具有刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审等职权。

尽管目前海警具备刑事、行政执法权,但为了体现现代法治的基本精神,让海警队伍更好地开展海上综合执法工作,笔者建议,应进行海警的立法研究,出台专门的立法,明确海警的刑事、行政执法主体地位,方便其更好地履行职责、维护国家海洋权益。

(二)完善海警执法的法律体系

中国海警不仅是海上刑事司法的重要机关,而且是海上综合行政执法的重要力量。海警不仅要维护海上治安,打击违法犯罪,还要承担海洋维权、海域管理、渔业管理、海洋环境保护、海岛保护、海上缉私等职责。海警作为一个新整合成立的执法机关,如果没有配套的相关立法,仍沿用过去的法律法规,显然其执法行为会受到影响。

尽管《决定》已授权海警行使法律规定的公安机关相应执法职权和行使法律规定的有关行政机关相应执法职权,但《决定》只是海警在改革过程中履行职责的权宜之计,并没有规定具体的履行职责的程序和规范,以及对执法过程中发生损害相对人利益时的救济手段,不利于海警规范执法和公民合法权益的维护。笔者建议,应尽快出台《海警法》明确海警的职能职权、执法措施、行为规范、警务保障、法律责任及救济手段,并明确海警执法的职权范围,保障陆海执法体系的无缝对接,及海警与其他单位的协调配合。

(三)加强海警的执法能力

海警执法最终以执法人员为行为主体,执法人员的素质和能力直接关系到我国海警进行执法的质量和效率,在新时代背景下,如何培养优秀海上执法人员成为当务之急。优秀的海警执法人员要具备良好的职业道德,掌握全面的法律知识体系,熟悉海上特殊的执法环境,具备规范执法的能力。建立一支良好的海警执法队伍才能树立队伍形象和执法的权威,更好地维护我国海上秩序和海洋权益。

为此,一方面,要加强法治文化建设,塑造良好的法治氛围,提高海警人员的职业道德和法律素养,加强对中国特色社会主义法治理论的理解,使依法治国理念深入人心,并贯彻到海警的具体工作实务中。另一方面,要做到理论教学与实践相结合,通过各种形式,加强海警执法的基础理论学习,尤其要加强对刑事侦查法、治安法、海洋法、渔业法和海关法等相关法律的学习,注重实践,切实提高海警执法办案能力。另外,还应根据实际需要,在海警院校开设相应的专业,做到课程体系建设与海警执法需要相匹配。让海警院校的人才培养更有针对性,使海警院校的人才培养满足海上综合执法需要。

(四)探索海警参与海洋环境公益诉讼的途径

伴随着《环境保护法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》及相关司法解释对公益诉讼制度的不断完善,环境公益诉讼制度得以确立,从而促进了环境污染事件的纠纷化解和环境资源的修复。海洋资源环境破坏具有损害面广、修复难度大、利益主体众多等特点,海洋环境公益诉讼制度的完善,有利于弥补行政执法手段的不足,有利于维护海洋公共利益,推进海洋环境资源的保护管理。

在海洋资源环境公益诉讼中,许多国家赋予了社会组织、海洋行政主管部门以原告主体资格。目前,我国虽然没有确立海警的环境公益诉讼原告资格,但民事诉讼法作为高位阶法律,已经把法律规定的机关和有关组织确定为环境公益诉讼的原告主体,为今后不断完善原告主体做好了铺垫。随着公益诉讼制度的不断成熟,适格原告主体的范围将进一步扩大,今后只要有相关法律授权,海警就可以提起环境民事公益诉讼。

尽管目前海警尚未具备环境公益诉讼主体资格,但也可以通过其他形式参与公益诉讼。海警执法过程中的侦查、取证等环节形成大量的证据,可以为海洋环境公益诉讼人提供协助。比如2017 年山东荣成伟伯渔业有限公司“601”非法捕捞水产品案,涉案非法捕捞的渔获物数量创下江苏省近10 年来之最,该案最先由江苏渔政部门在海上执法时查获,因构成犯罪,遂移交海警部门立案处理,中国海警局立为1 号督办案件,由灌南县人民检察院向灌南县人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。该案的告破产生了广泛的社会影响,具有很好的宣传教育意义,成为我国海洋生态环境公益维权的第一案,具有划时代的里程碑意义。

注释:

①胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2015:66.

②姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2011:33,352.

③林茜.治安管理专业课程设置的思考[J].甘肃警察职业学院学报,2015(4):74-77.

来源:《浙江海洋大学学报(人文科学版)》

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