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05
Dec
2019

海洋空间规划的改革方向

引言
 
海洋是重要的国土空间, 近年来, 各类空间规划涉海内容不断增加, 如何协调各类规划的关系, 形成科学的海洋空间治理体系, 是海洋生态文明建设和海洋综合管理改革面临的重大课题。党的十八大以来, 我国国土空间治理体系和空间治理能力逐步向科学化、系统化、法制化迈进。空间规划体系改革是国土空间治理体制改革的重要内容, 是生态文明体制改革的一项重要任务。

 

海洋空间规划的改革方向

 

(一)现有海洋空间规划体系

目前, 我国从国家层面推动编制的海洋空间类规划主要包括:《海洋主体功能区规划》《海洋功能区划》《海岛保护规划》《海岸带综合保护与利用规划》以及《港口规划》等涉海专项空间类规划, 规划内容均涉及空间的布局与安排, 均具有不同层面的法律和法规效力。
2015年8月20日, 国务院印发了《全国海洋主体功能区规划》, 规划年限5年。2017年年底, 辽宁、天津、山东、广东等海洋主体功能区规划已发布实施, 其他沿海地区海洋主体功能区规划编制审查基本完成。“海洋主体功能区规划”是国家生态文明建设的一项重要任务, 以县域海域空间为基本单元, 确定海域主体功能, 并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价, 以实行分类分区指导和管理, 构筑科学、合理、高效的海洋国土空间开发格局, 但在实施管理层面缺少系统的空间规划内容、技术体系和管理体系。分类标准包括优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能定位。
“海洋功能区划依据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》组织编制和实施, 在内容上以安排海洋开发保护的空间布局为主, 基本不做时序安排,目的是规范海域使用和海域审批, 是海域管理的具体依据。规划年限10年, 从1989年至今, 开展了3轮海洋功能区划编制工作, 建立国家省、市 (县) 三级规划体系。分类标准包括农渔业区、港口航运区在内8个一级类, 以及进一步细分的22个二级类。
海岛保护规划”依据《中华人民共和国海岛保护法》编制, 有居民海岛、无居民海岛、特色利用3类海岛。是从事海岛保护、利用活动的依据, 规划强调系统规范海岛生态保护和无居民海岛使用。2012年《全国海岛保护规划》公布实施, 辽宁、山东、广东、福建、广西、海南、浙江等沿海地区相继制订了省级海岛保护规划。
“海岸带综合保护与利用规划”依据《海岸线保护与利用管理办法》, 将海岸线划分为严格保护岸线、限制开发岸线和优化利用岸线3种类型, 实施分类分段管理。规划以海岸带功能为基础, 考虑岸线两侧海域和陆域的保护与利用, 重点解决海岸带保护与利用的陆海统筹问题。其他涉海专项规划是以某一涉海特定空间为对象编制的规划, 是空间顶层规划在特定领域的延伸和深化。2017年2月, 国家海洋局批复广东作为全国首个开展海岸带规划编制试点省;2017年10月《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》发布。

 

(二)海洋空间规划改革方向

海洋空间规划必须被置于治理现代化的背景中去认知, 未来海洋空间规划应当以国家制度、国土治理、永续发展为导向, 以海洋主体功能区为基础, 将“优化‘三生’”作为规划的核心任务, 将“三条底线”作为规划的关键界限, 将“自然资源空间管制”与国土综合整治作为规划的实施抓手, “在统一理念、目标和共识下”协调各项涉海规划, 依托统一的空间平台, 制定海洋发展战略, 明确“保护底线”和“发展极限”, 优化生产、生态和生活空间。
在当前, 将现有的海洋空间规划体系完全打破, 建立一个全新的海洋空间顶层规划, 存在着法规和技术方法等多重难以逾越的制度障碍和困难。因此, 采取渐变的规划编制方法较为现实。从法理地位和制度保障来看, 大部分海洋区域规划以及相关生态环保规划的推进主要依据中央文件, 缺乏明确的法律保障, 规划的实施主要依据是单一的行政手段;海洋功能区划是《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》共同确定的我国海洋管理的一项基本制度, 是我国海洋空间开发、控制和综合管理的整体性、基础性、约束性文件, 经过近30年的实践, 已形成了完备的技术方法与实施管理体系。以海洋主体功能区规划作为海洋空间规划的顶层规划, 以海洋功能区划为主体, 建立“纵向协调、横向衔接”的“多规合一”海洋空间规划体系较为切实可行。
在统一的国土空间规划体系中, 海洋功能区划与同级空间规划在空间管制目标、管制要求和空间基准等方面具有相对的统一性。海洋功能区划的作用与同级的空间规划一致, 核心是通过海洋空间开发与保护用途的管制, 实现空间有序开发保护和顶层设计, 是实施海洋生态空间治理、统筹协调涉海行业的海洋空间需求和优化海洋资源开发保护的空间布局的基础。涉海渔业、港口、旅游等其他规划与陆域土地、城市、林业等规划相对应, 是海洋各行业的专项规划, 必须在海洋功能区划的约束下进一步细化 (图1) 。

 

(三)统一的空间规划体系对海洋功能区划的要求

在统一的空间规划体系中, 海洋功能区划从期限、目标、层级、实施管理、分类、空间规划基准等均要有较大幅度的调整和完善, 才能适应国土空间治理体系现代化要求。
(1) 区划期限。在统一的空间规划体系中, 要求海洋功能区划的期限与本行政区空间规划相一致, 而不再是海洋部门单独按照海洋功能区划管理自成体系。
(2) 区划层级体系。省级空间规划强调“三区三线”的约束框架, 市、县层面强调土地、城市等相关规划的融合和统一, 精细和深化, 同时土地、城市等规划也是在市县级才有明确的规划图件与分区落地。在统一的空间规划体系中, 海洋功能区划的层级体系要改变目前以省级为主体的局面, 应以市、县级为主体, 省级侧重“三区三线”约束和规模比例控制。


(3) 区划陆海统筹。以往的海洋功能区划陆海统筹内容的体现较少。在统一规划体系中, 规划的基础底图要统一, “三区三线”控制要素要陆海统筹, 沿岸海洋功能区的设置要更多考虑陆域的功能服务、支撑和衔接。一方面, 要统筹城镇建设区的扩展、城镇生活空间、港口交通用地、陆源污染物扩散等功能需求;另一方面, 要强化对陆域开发活动的限制措施, 如建筑后退线、陆源排污、自然岸线保护等。
(4) 区划的内容体系。构筑以“三线”为核心的空间管控模式, 一方面, 统一的省、市 (县、区) 级空间规划纳入了海域“三区三线”的内容, 功能区划的内容必然要在“三区三线”控制的基础上进一步细化和深化;另一方面, 统一的空间规划更强调空间的约束和保护边界控制, 海洋功能区划的重点和核心要倾向于在“三区三线”控制下的, 海域用途管控规则和措施, 分区内容应相对弱化。
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2019

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