休闲渔船技术发展现状及对策研究
时间：2021-02-01
休闲渔业是现代渔业发展的重要内容，是加快渔业转方式调结构的重要抓手，也是推进渔民就业增收和产业扶贫、拓展渔业发展空间、助推国家乡村振兴战略和生态文明建设的重要途径。我国休闲渔业作为新兴产业，已显露出强劲的发展势头，休闲渔船则是发展休闲渔业重要的载体。然而休闲渔船目前存在管理范畴和技术范畴定义不一致、管理制度不健全、技术法规顶层设计缺乏、技术要求与休闲渔船现状不符等问题。本文重点围绕休闲渔船定义，从船舶技术法规的角度剖析休闲渔船存在的主要问题，提出未来技术法规应重点关注的内容，以期突破困扰休闲渔船发展的政策、制度、体制机制等问题，深化各方交流合作，全力推动休闲渔业新业态发展。
《全国渔业发展第十二个五年规划》中将休闲渔业正式列为现代渔业五大产业之一，标志着休闲渔业由一种渔业衍生活动正式发展壮大为现代渔业的新兴产业。《全国渔业发展第十三个五年规划》中将休闲渔船监管列入重点任务，提出“大力发展休闲渔船及装备，加强和规范休闲渔船及装备的检验和监督管理”。
2017年1月23日，原农业部在北京召开渔业转型升级推进会，会议指出，要继续推进渔业与文化、旅游等深度融合，结合海洋牧场、人工鱼礁、健康养殖示范场建设，大力发展休闲垂钓、渔家乐、渔事体验和渔文化等综合性休闲渔业。并在《农业部办公厅关于印发2017年渔业渔政工作要点的通知》中强调要“大力推进渔业一二三产业融合发展，着力培育休闲渔业业态，规范休闲渔船管理”。新时代渔业发展格局中，我国渔业经济中的第五产业——休闲渔业的地位日趋重要，并展露出强劲的发展势头。但是，我国休闲渔船仍处在起步阶段，相关法规不健全、管理不规范已成为制约其发展的一大因素，这种状态亟须得到改变。全国政协十三届一次会议期间，海南全国政协委员联名提议加快对休闲渔业立法。
在此背景下，原农业部渔业船舶检验局将休闲渔船及装备技术法规研究编制工作列入2017年工作重点，并同意山东渔业船舶检验局开展休闲渔船及海洋渔业装备检验管理工作试点工作的批复，成立专题编制组，于2017年3月29日在山东青岛启动检验技术法规编制工作。编制组历时1年多，完成《渔业船舶法定检验规则（海洋休闲渔船）》送审稿。尽管该部法规由于2018年渔业船舶检验职能的整体转隶而难产，但是休闲渔船检验技术法规编制调研走访过程中，在山东、浙江、福建、广东、广西等省份发现的问题仍然值得我们思考，总结的经验仍然值得我们借鉴。
二、休闲渔船的定义
休闲渔船存在着管理范畴和技术范畴两方面的定义。
（一）管理范畴
在管理范畴，明确休闲渔船的定义前，首先要了解休闲渔业和渔业船舶的定义。《农业部办公厅关于开展休闲渔业发展监测工作的通知》中规定休闲渔业是指利用各种形式的渔业资源（渔村、渔业生产资源、渔法渔具、水产品及其制品、渔业自然生物及人文资源等），通过资源优化配置，主动将渔业与休闲娱乐、观赏旅游、生态建设、文化传承、科学普及以及餐饮美食等有机结合，向社会提供满足人们休闲需求的产品和服务，实现一二三次产业融合发展的一种渔业产业形态。因此，休闲渔业应具备三方面要素：一是利用各种形式的渔业资源开展生产和服务活动；二是向社会提供满足人们休闲需求的产品和服务；三是包含有“渔”，包括渔村、渔业、渔文化、渔法渔具、渔业产品等。休闲渔业需要同时具备这三个基本特征，只具备其中一个或两个都不能认定为休闲渔业。而休闲渔船作为休闲渔业重要的载体之一，也应符合这三个特征，即涉渔性。
渔业船舶的定义在《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》和《中华人民共和国渔业船舶登记办法》中明确，渔业船舶是指从事渔业生产的船舶，以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船。从我们传统定义中对于渔业船舶的分类来说，渔业船舶分为捕捞渔船和渔业辅助船，而休闲渔船并不在其中，而应成为与捕捞渔船和渔业辅助船并列的第三类渔业船舶，与其他两类渔业船舶不同的是，休闲渔船更应强调有捕捞行为，但不具有生产性特征。
休闲渔船的定义则在渔业渔政管理局两次征求《休闲渔船管理办法》意见时作了不同的表述：在《关于征求〈休闲渔业船舶管理规定（征求意见稿）〉意见的函》中规定休闲渔船以休闲娱乐或运动为目的，从事垂钓、体验式捕捞、采集水产品等非生产性捕捞的船舶；在《关于征求〈休闲渔船管理办法（征求意见稿）〉意见的函》中规定休闲渔船是用于休闲渔业活动的渔业船舶。休闲渔业则指渔业船舶搭载乘客在船上开展水上垂钓、体验式网具捕捞、渔业文化欣赏和其他相关休闲体验活动。另外，在辽宁（及大连）、江苏、浙江、广东出台的管理办法、管理暂行规定和检验管理规定中都对休闲渔船进行了类似定义。
笔者综合比较相关定义，认为首先从上位休闲渔业的定义范畴而言，休闲渔船一应具有涉渔活动，二应强调非生产性。因此休闲渔船的定义应为从事非生产性水上休闲渔业活动的渔业船舶，包括休闲垂钓船、体验式捕捞船和水上采集船，不包括排、筏、浮具、橡皮艇等。其中休闲垂钓船系指从事非生产性垂钓的渔业休闲经营活动的休闲渔船；体验式捕捞船系指从事非生产性捕捞的渔业体验经营活动的休闲渔船；水上采集船系指从事非生产性水产品采集的渔业经营活动的休闲渔船。
（二）技术范畴
从技术范畴讲，船舶技术法规制定的原则为保障海上人员生命财产安全与保护海洋环境。在保障海上人员生命财产安全方面强调的是以人为本，对于不同功能的船舶或设施，将人员按照船员、特种人员、工作人员和乘客进行大类划分，根据人员划分在消防、救生、航行无线电设备等方面给出具体的不同规定，在“人员健康与环保”方面参照国际标准给出具体的要求，因此船舶功能和船上人员性质是划分船舶类型的重要依据。在母法《国际海上人命安全公约》中明确将船舶划分为客船、货船和高速船，船上乘员是否大于12人是划分客船和货船的唯一条件。休闲渔船既载人又载物，也可能高速航行，因此是介于客船、货船和高速船三类船舶中的一种特殊船型。而休闲渔船上的休闲人员既不是船员、特种人员，也不是工作人员，尽管就活动行为而言更接近乘客的定义，但是由于休闲人员直接参与体验捕捞，与客船中乘客的属性也不尽相同，因此该类船舶作为涉客渔船是目前较为准确的技术定位。船舶技术法规的基本原则是要为船上人员的安全提供保障，而休闲渔船船上人员属性的复杂性决定其安全保护工作难度更大，安全监管更加复杂。此外，《关于征求〈休闲渔船管理办法（征求意见稿）〉意见的函》中渔业文化欣赏尽管涉渔，但是船舶更多体现为载客，不具备捕捞行为，从船舶技术法规的角度讲，其不属于渔业船舶范围。
综上，休闲渔船在管理范畴定义相对明确，而在技术范畴并没有准确的定义，归属范畴不一致。部分专家建议休闲渔船的技术要求可以参照游艇法定检验暂行规定和入级建造规范。但是从船舶属性和用途来说，游艇与休闲渔船属于两个不同的领域。游艇定义为仅限于游艇所有人自身用于游览观光、休闲娱乐等活动的具备机械推进动力装置的船舶，在船舶属性上，西方发达国家将此类船舶归入娱乐游艇一类，主要为船主自身娱乐的自备船，而我国核定的休闲渔船职能是用来载客体验的经营性船舶，以公司化经营，法人化管理；在用途上，西方发达国家游艇一般用做游钓活动，而我国在休闲渔船发展初期基本以经过改装的拖网、笼捕作业旧船为主，差异较大。因此，休闲渔船定义界限不清晰，适用要求不明确，法规不健全是制约休闲渔船发展的瓶颈之一。
三、休闲渔船的技术现状
休闲渔船从事生产，必须经过船舶检验机构的检验，持有合法检验证书。而目前对休闲渔船技术要求有明确规定的文件仅为原农业部渔业船舶检验局颁布的《渔业船舶法定检验规则2008修改通报》（以下简称“2008修改通报”），其中第13章“休闲渔船的特别规定”，要求每船搭乘的休闲人员应不超过12人，因此目前承载量超过12人的休闲渔船技术规则只能采用客船的相关规定。
休闲渔船在技术要求方面主要面临三方面问题：
（一）休闲渔船技术法规技术顶层存在设计缺陷，内容缺乏系统性
2008修改通报中明确休闲渔船应是船长不小于8m，推进功率不小于14.7kW的座机有甲板船，除应符合该章的规定外，还应符合相应渔船技术法规的规定。另外在适用范围方面，文件还明确了仅能提供水上观光而不具备为休闲人员提供垂钓、水产品采集、捕捞作业演示功能的船舶，不能被视为休闲渔船；休闲渔船应具有提供捕捞作业演示或供垂钓娱乐等相应渔业活动开展所必需的设备；休闲渔船的船舶技术状况应良好并符合安全航行及相应渔业娱乐活动的适用条件；船龄超过10年的渔业船舶，不得改作休闲渔船。
该部分内容是在当时基于保护渔业资源、解决渔民减产转业的生计需求、鼓励捕捞渔船转为休闲渔船而提出的，与目前鼓励新建“安全、环保、节能、经济、适居”渔船的定位明显不符，技术要求存在要求过于严格、具体技术内容偏少、系统性较差等问题。
1、技术要求过于严格
2008修改通报中要求休闲渔船搭乘的休闲人数不超过12人、航行风力不超过蒲氏5级、距岸不超过5nmile，对于船长小于12m的休闲渔船则提出了更为苛刻的条件，限定风力不超过蒲氏4级，距岸不超过2nmile。人员、风力和距岸的限制严重制约了休闲渔船的发展。以浙江舟山的30m级捕捞船改装的休闲渔船为例，其航行作业区域常年风力为6级，且由于船上仅能登乘12名休闲人员，船东反映尽管生意很好，但是经营中经常出现亏损。《浙江省休闲渔业船舶检验管理规定》曾突破2008修改通报的规定，明确每艘休闲渔业船舶定额乘员（船员及休闲人员）数不得超过30人，定额乘员数不得超过船长的整数值（以米为单位计），作业的气象条件应根据船型予以限制，最大风力不得超过蒲氏6级。但是该规定后期由于2008修改通报生效，则无法对其通过审核并发证。
2、技术内容偏少
2008修改通报中仅规定了休闲渔船的稳性及干舷、固定座位、生活设施、救生、通信、消防设备配备和人员保护等内容，尚缺少对于报警系统、监控系统、体验式捕捞渔具、网具网目尺寸和甲板机械等配备的限制规定。2017年，浙江省就在继续深入开展浙江渔场修复振兴加强近海渔业资源保护和进一步加强休闲渔船安全监管工作的背景之下，由省海洋与渔业局先后下发了《浙江省休闲渔船安全监督管理若干规定》《关于休闲渔业船舶管理若干规定的通知》和《关于印发使用体验式拖网渔具的休闲渔船过渡期管理办法的通知》等三个文件。在安全监管方面，文件重点规定了休闲渔船每日营运时间为本地日出至日落之间，日活动时间不得超过8小时，严禁在夜间活动；休闲渔船应在当地政府划定的休闲渔业活动区内活动；休闲渔船应按渔业船舶最低配员要求配备职务船员和一名经专业水上救生训练部门训练合格的救生人员。在资源保护方面，文件重点从网具规范角度提出了要求，规定休闲渔船需要申领“体验式捕捞许可证”，对笼壶和刺网体验式捕捞的渔具配备进行了规定，对现有拖网体验式捕捞渔具整改设定了通过三年过渡期达到网具标准化的要求，不再新批拖网类休闲渔船。
3、系统性较差
在休闲渔业呈现出发展加快、内容丰富、产业融合、领域拓展的良好势头，规模和效益都快速增长的大环境下，主管机关应鼓励新建休闲渔船，在平衡产业发展需求、渔民经济效益和乘员安全保障这三者之间矛盾的情况下，应着力突破人数和航区限制，提高船长要求，提升救生设备等安全等级，同时对汽油座舱机进行限制，全面提升休闲渔船的安全技术等级。
（二）休闲渔船安全监管涉及多个部门
休闲渔业涉及航行安全、饮食卫生、环境保护、应急救助、渔获标准、钓场守则等方面，涉及渔业、农业、旅游、海监、交通等多个政府职能部门，如果缺乏责任主体和有力的组织协调，必然会影响休闲渔业的发展。各地区制定了专门针对休闲渔船或休闲渔业的管理办法，但在实际操作中存在一些问题。休闲渔业用船由谁来牵头管理，就是一个难题。仍然以浙江为例，《浙江省休闲渔船管理办法》由浙江省海洋与渔业局、旅游局、交通厅、公安厅和海事局联合发文，而最终由省海洋与渔业局解释，是目前较为协调的工作机制。其次，在捕捞设备、网具限制、渔获标准等方面还应发挥渔港监督部门的监管作用。另外，制造、更新改造和购置捕捞渔船从事休闲渔业服务的，应根据原农业部发布的《渔业捕捞许可管理规定》办理审批手续。因此，进行演示捕捞作业的休闲渔船也须办理临时捕捞许可。无论是得到准入许可还是落实惠渔政策，休闲渔船都可能面临各方面的交叉监管限制。
（三）休闲渔船种类繁多，安全监管和船东经济效益难以平衡
根据调研情况，目前合法合规的休闲渔船中，主要以休闲垂钓和尾拖网、桁杆拖网及蟹笼捕体验式捕捞为主。受渔船检验发证系统限制，休闲渔船安全证书上记载的搭乘人员数量均不得超过12人。由于人数的限制，导致船东单次经济效益较差。但是在休闲渔船需求旺盛的情况下，船东受到经济利益的驱使，实际营运过程中也会出现违规搭载超过12人情况，特别是船长24m以上的休闲渔船，实际运营当中存在搭载15人~20人的非法经营情况，给安全监管造成隐患。
四、休闲渔船的发展对策建议
（一）休闲渔船的发展机遇
我国已步入21世纪由数量向质量跨越的新发展时期，海洋经济被提升到国家战略高度，休闲渔业将成为我国海洋经济的重要产业支撑，休闲渔船的品质服务也将被提到相应高度，原有的管理规制及系列规范有望通过变革与国际进一步接轨。
1、早期批准改装的休闲渔船进入更新期
我国休闲渔船在经历了启动发育、探索磨合、深化发展的进程后，已基本实现了服务“双转”，在缓解社会矛盾、缩减渔船总量、改善海洋生态环境方面完成了原有目标。其形式和制度作为应对我国历史转型特定时期的一个特殊过渡形式与载体，已经完成了它的历史使命，我国即将迎来全新有序的“休闲渔船”新时代。
2、“四新”技术不断涌现助力休闲渔船占领新的制高点
以生态、绿色为代表的新技术、新材料、新设备、新工艺船舶不断涌现，休闲渔船的船型品质也得到了极大地提升，其外形和舱室设施逐步与游艇趋于同化，玻璃钢、铝合金、电力推进等新技术也不断应用于休闲渔船，以满足人们对美好生活品质的追求。
3、渔船检验转隶为休闲渔船提供创新发展新格局
2018年国务院机构改革梳理机构组织管理体系，交叉职能趋于大统，渔船检验并入海事部门的商船检验，形成统一合力，一个新的统一、协调、高效、有执行力的机制将带来促进休闲渔业产业发展的新动力。
（二）休闲渔船技术法规研究重点
休闲渔船技术要求应以以下几方面作为研究重点：
1、明确休闲渔船的技术属性和定义范畴，以及现有渔船或船舶从事休闲渔业的规定。
2、突出船舶检验技术监督特性，明确有关各方职责，特别应明确休闲渔船经营人为营运过程中的安全责任主体。
3、明确休闲渔船船长、乘员、航速等适用范围，根据不同航区和船型特点，按照海洋/内河、船长、人数等分类研究制定有关要求，从安全和经济两方面平衡的角度，建议休闲渔船船长以8m~45m为宜。
4、细化休闲渔船分类，分析不同船型稳性资料，重新确定稳性装载状态和计算参数等，特别应考虑到休闲垂钓船舷边垂钓的稳性状况。
5、参考客船技术要求，提高休闲渔船在救生、报警、无线电配备等方面的保护措施。
6、细化休闲渔船营运限制风级，以渔船稳性校核的最大抗风能力（阵风）基础上降低两个风级为准，再从船长进行分类规定限制距岸或庇护地距离、营运时间、休闲人员保护措施等。
7、从保护资源角度出发，确定捕捞演示用渔捞设备的主机功率、拉力限制和网具限制等。
（三）休闲渔船未来发展路径
建议未来休闲渔船发展在以下四方面破题：
1、加快出台休闲渔船管理办法
建议渔业船舶主管部门总结浙江、山东等国内休闲渔业发达地区的经验，梳理其不足之处，借鉴国外先进经验，厘清休闲渔船及装备的定义、范畴、使用对象、监管责任等相关管理要求，牵头制定休闲渔业管理办法，加强对休闲渔业的立法。
2、加强多部委合作沟通
加强各管理机构之间沟通，农业农村部作为牵头管理部门，联合文化和旅游部、公安部等相关部委出台管理办法，明确相关管理要求后，协调交通运输部明确休闲渔船技术法规中的具体要求，管理和技术两方面要求清晰后，其发展才能有规矩，成方圆。
3、完善休闲渔船技术要求
技术法规制修订单位应摸清休闲渔船安全水平实际情况，积极努力强化自身能力建设，针对存在的安全检验问题及薄弱环节制定整改补救计划，规范管理，以保障生命财产安全为出发点，着力推动休闲渔业创新规范发展，加快休闲渔船健康发展技术法规研究制定，解决技术法规规章与休闲渔业发展不配套、不协调的问题，完善休闲渔船技术要求，为休闲渔船做好充足技术储备。
4、产学研多方位齐力合作
促进设计单位、使用单位、建造单位等建立定期磋商长效机制，积极推进技术发展，深化各方交流合作，在有关法规、规划、标准制定中发挥合力作用，加强使用过程中的协同应对，全力服务休闲渔业新业态发展。
突破休闲渔船出生的技术瓶颈，休闲渔船船型导向从“单一型”转向“多元化”发展，管理路径从“分散型”转向“集约化”，休闲活动从“粗放体验”转向“品质生活”，渔事体验从“生物资源”转向“渔文化”。未来休闲渔船的功能细分及标准化定型势在必行，船型将突出各地的共性特征，又兼顾各地差异化需求，集休闲方式、船舶尺度、材质、航速、乘员定额等多方面融合发展，逐步向多元化提供生活体验、提供品质服务、体验式渔事活动、“渔人码头”、运动基地等消费集聚综合体转变，深度挖掘渔文化，维护资源的可持续利用。
一、前言
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