原刊于 《边界与海洋研究》2019年第4期 作者：任筱锋，海军研究院研究员
制订“海洋基本法”的立法动议已有多年, 相关研拟工作亦已进行了多年, 但始终未能出台。究其原因, 似有如下几点:
一是我海洋管理体制改革速度快。中央国家机关新一轮改革使原来立法动议中关注的海洋自然资源管理、使用和监督等基本法律关系得以调整, 许多老大难问题得以有效解决。
二是我海上执法力量整合成效大。“九龙闹海”、没有统一海上执法队伍一直是人大代表呼吁制订海洋基本法的重要动因。经过此轮改革, 海警作为我国统一的综合性海上执法队伍目前已经“在岗履责”。
三是我海洋治理和海洋发展理念新。十八大以来, 中央先后提出了一系列新的海洋治理和海洋发展理念, 这些新思想和新理念既是相关立法工作的新遵循和新指导, 当然也是制订海洋基本法的新要求。
四是我国主权海域和管辖海域的海上安全环境改善大。我国海上综合实力的增强和维权能力的提升, 正在悄然改变着我国近海海域乃至更广阔海域的海上安全环境。海洋基本法立法需要对海上安全问题有新认识和新判断。
五是我参与多双边国际海洋事务广。在中央统筹下, 近年来我与所有海上邻国都相继建立了双边高级别海洋事务对话机制, 参与了所有的多边海洋事务磋商, 正在以一个全新姿态全面致力于全球和区域海洋治理和海洋发展, 这无疑也对海洋基本法立法产生影响。
六是我国立法工作整体水平质量提档升级。立法工作同样需要依法进行, 立法的科学性、民主性和专业性显著增强。
凡此等等, 都影响着海洋基本法立法进程。在这样新的时代背景条件下研究拟制海洋基本法, 需要我们再进一步思考下列基本问题:①海洋基本法的立法意图;②海洋基本法的立法范围;③海洋基本法中的权责制度设计;④海洋基本法的框架。下面是笔者个人对这些问题的一些思考。
我们为什么要制订海洋基本法?这是一个既好回答又难回答的问题。之所以好回答, 是因为可以给出简单答案:我们缺这样一部法律, 所以要制订。之所以难回答, 是因为答案可以很多很复杂, 如我们虽然没有这样的法律, 但似乎这部法律应该涵盖的基本海洋管理体制制度和法律法规都已经存在, 甚至运行良好。还有立法必要吗, 有立法空间吗;这部法律可以包罗万象, 成为我国海洋法法典;这部法律应该简单, 只规范基本海洋法律制度;这部法律可以是宣示性的, 只宣示我国海洋权益及其范围即可, 等等。这些答案虽都有各自的道理, 但仍然没有完全回答“为什么要制定海洋基本法”的问题。笔者认为, 制定海洋基本法, 并不是因为别国有而我们没有, 我们也要有;也不是因为我现有海洋立法不够、有罅隙或缺陷、无法适应新情况, 我们就必须用海洋基本法予以补充完善或调整。制定海洋基本法, 是立足我国国情政情, 根据国家海洋战略和海洋发展战略, 针对现有海洋法律体系存在的缺陷、不足和漏洞, 着眼构建完善我国海洋治理管理体制、有效维护我国海洋主权和海洋权益安全、推动海洋经济全面可持续发展、全面参与地区和全球海洋治理、促进我国海洋事业进步、提升我国海洋法制建设水平等基本问题, 对我国海洋法律体系进行顶层设计、体系重塑和高端构建。
学术界以往认为, 我国海洋法制建设整体滞后, 主要表现在以下三个方面:
一是没有“海洋基本法”, 因而在法律层面上, 未能对海洋权益和海上安全进行全面界定, 对海洋管理体制进行顶层设计, 对海洋管控、海上执法和海上安全力量建设进行合理统筹, 对海洋环境资源开发、利用和保护进行科学规划, 对海洋产业和海洋经济进行战略规划, 对海上平台 (在海上活动的各类船舶和平台) 进行综合管控, 对涉海国际事务进行统一管辖等。
二是现有法律漏项而且不配套。目前我国虽然颁布了一些海洋大法, 如《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等, 但都没有配套的实施细则。我国现有海洋立法中仍有缺项, 如没有海上防空识别区法律、统一海上执法条例等。
三是部门规章多。我国以往分散的海洋管理体制, 使得涉海部门只能就本部门所辖事务进行部门立法或行业立法。这些规章, 仅就特定部门而言, 或许体系完整并合理成章, 但放在国家层面和海洋综合管理层面, 就显得重叠交叉。
因此, 要通过海洋立法特别是制订海洋基本法解决这些问题。那么, 这就涉及海洋基本法的立法范围问题, 该法到底应包括哪些内容, 是详是略, 各有其理。
笔者认为, 海洋基本法的立法范围, 重在“基本”两字, 似应把我国的基本海域制度、海洋管理体制、海洋资源开发利用、海上执法、海洋国际事务等最基础的体制制度确定下来, 使其真正引领我国海洋事业协调有序进步和发展。
海洋基本法要重点实现以下目标:一是“确权”, 即对我国海洋权益进行全面的基本的界定。具体包括领海、毗连区、专属经济区和大陆架, 以及存在于公海的海洋权益, 明确这些权益的具体内行和界限;二是“定制”, 即对国家海洋管理体制进行顶层设计。具体包括:对国家海洋管理体制进行科学设计, 对国家海上执法体制进行统筹规划, 对国家海上安全力量建设进行合理统筹;三是“授权”或者“定责”, 即明确国家对海洋环境资源开发、利用和保护活动的管理权责, 具体包括海洋环境资源开发规划, 海洋产业和海洋经济战略规划等“公权力”的授予和管理。同时也要明确海洋环境资源开发利用等活动的“私权利”的管理和保护。简单地说, 就是明确海洋管理的主体和职权, 明确海洋使用者的准入资格和用海条件, 尤其要在基本法中实现“管”“用”分离, 不能出现既当“裁判员”又当“运动员”的情况;四是“聚力”, 即明确对海上平台实施 (在海上活动的各类船舶和平台) 综合管控的力量构成, 执法原则和基本要求, 整合现有海上执法力量等;五是“国际事务”, 明确对涉海国际事务的处置权分配。
徒法不足以自行, 法律如果没有牙齿, 就会流于形式。海洋基本法是规范“公权力”运行的, 是国家海洋主权和海洋权益的具体落实途径和实现手段, 所维护的是国家所拥有的海洋主权和享有的海洋权益。对于海洋上的“私权”, 国内法律比较容易给予保护, 但海洋上的“公权”, 因其更多地表现为“主权行为”, 故国内法律比较容易忽视, 因此, 我们的海洋基本法应为各级海洋主管机关和维权单位明确授权的同时, 明确不作为或不当作为应承担的法律责任, 规定行政问责、法律追责等法律责任制度, 确保各涉海部门在维护国家海洋主权和海洋权益方面有职有权, 有所担当, 有所作为, 让固权、维权、护权真正落到实处。
海洋基本法似可包括以下章节:①总则, 内容可包括基本海域制度 (重点是规定我国海洋主权和海洋权益的范畴而不是地理范围) 、基本海洋管理制度 (主体、职责、工作原则) 、海洋资源开发利用制度 (主体资格、准入条件、基本权利和义务) 、海洋国际事务 (主体、职责、工作原则) 、海上执法力量 (力量构成、职责权限、执法原则) 、国家海上安全制度 (力量构成、职责权限、维权原则) ;②海洋管理制度。明确由谁来管, 管什么;③海洋环境资源开发利用;④海洋环境生态保护;⑤海洋国际事务;⑥海洋执法制度;⑦海上军事安全;⑧法律责任;⑨附则。最后应有几个附录, 包括我国标准海图、各沿海省份海域划界和我国与海上邻国的海上分界线。海洋基本法应是高端和顶层的法律, 不应过度地探入各涉海部门和各行业的法律法规, 应给各涉海部门和行业在完善部门法规给出指导原则并留下充分的空间。
法律是维护国家海洋权益和海上安全的关键手段。这一手段的有效运用, 必须以“完善齐全的海洋法律制度、综合协调的海洋管理体制、统一响应的海上执法力量”三位一体的海洋法制建设为前提。经过多年的探索和实践, 我们对海洋、海权、海上力量都有了新认识, 海洋立法观念、立法技术、立法质量等都在全面提升, 海洋立法工作可以说进入了一个新时代。在这个时代研拟海洋基本法, 更要切忌套用陆权观念进行海洋立法, 把本质上不能分割的海上领土、海洋权益和海上安全事务分割划片。切忌套用陆地行业管理和行政管理模式, 要充分考虑人类海洋活动必须借助海上平台这一根本特征, 将海洋事务的现场监督监管和执法交由统一的综合部门管辖。3更要考虑国家海洋事务的综合性、国际法特点, 使海洋基本法能够引领各涉海部门法规, 创制出符合我国海上利益和安全需求的法律规则。切忌沿用传统的陆防和海防理念将海防管理和海洋管理割裂, 用一体化的海洋管理理念打造我国近海海域的和平安宁和良好秩序。切忌只盯家门口一亩三分田, 要放眼全球海洋, 把我国关于全球海洋治理和推进海洋命运共同体的理念体现在新法中。
